惩戒立法具有现实需要：不敢管学生，或者管出格
那么，此次《规则》制定是针对什么样的现实需要展开的呢？这个问题可以从惩戒的方式、主体和阶段三个不同的方面进行说明。从惩戒的概念可见，惩戒所采用的否定性制裁方式，既包括教师对轻微不合范行为实施的即时批评、制止和纠正，也包括学校对严重违规行为做成的书面纪律处分。我国现有的教育法已经对后者、也就是学校对学生实施纪律处分的事项进行了较为详细的规定。1995年教育法第29条规定学校有权“对学生进行学籍管理，实施奖励和处分”，而对于处分如何进行，下位的教育法又进行了具体细化。其中在高等教育阶段，教育部《普通高等学校学生管理规定》第六章专门就是“纪律处分”，统一对高等学校实施纪律处分的法律原则、种类、条件、程序及救济等进行了全面规定，特别是经过2005年和2017年两次修订，大大提升了高校学生惩戒的法治化水平。在基础教育阶段，除义务教育法中“不得开除”学生的禁止性规定外，各地或者在中小学学籍管理办法中对纪律处分的实施进行了规定，或者制定了专门的中小学学生奖励和处分办法加以规范。
相比于对学校这一主体实施纪律处分规范的体系性，现有教育立法对前者、也就是教师实施的较为轻微的事实惩戒措施是缺乏充分规范的。也就是说，教师在教育教学过程中发现学生的轻微不合范行为，在它们达不到要由学校给予纪律处分的程度、但又确需教师通过一些否定性的制裁手段予以管理、制止和纠正时，教师是否可以惩戒、可以实施什么样的惩戒及如何实施惩戒，现有立法并无充分明确的规定，教师据以指导自身行为的依据和指引相对不足。
传统上，根据教育法上的代替父母理论，学校和教师处于代替父母的地位，凡是父母可以施加于孩子的，学校和教师也可以做出相似行为施加于学生，因此教师拥有不必明示的广泛的惩戒空间。但现代社会以来，人权保护观念勃兴，儿童权利受到重视，不仅代替父母理论逐渐式微，就连父母自身的行为也开始受到法律约束。因此，通过立法保护学生权利，规范学校和教师的管理行为成为世界潮流。早在1952年，我国教育部就发布了名为《关于废止对学生体罚的指示》，指出“体罚和变相体罚，是封建主义、帝国主义、法西斯主义奴化儿童的野蛮、残酷方法之一。在新民主主义的新中国，决不容许其继续存在”。1986年我国制定义务教育法时，正式将“禁止体罚学生”写入法律，此后又增加了对变相体罚或者其他侮辱人格尊严行为的禁止。1993年教师法颁布时，这些禁止性规定再次被规定为教师的法律义务。至此，教师实施惩戒的禁止性规范逐步完善，并成为目前教师实施惩戒立法规范的主体内容。
那么，这是否意味着教师不能实施惩戒了呢？答案却也并非如此。因为从历史的发展来看，教师实施惩戒、也就是在教育教学过程中对学生的不当行为给予否定性制裁自古即有，现代立法只是根据儿童权利保护的需要将其中那些有违学生人格尊严和身体健康的部分予以禁止而已，但并未限制其他适当的方式和途径，教师在禁止之外的惩戒空间依然存在。然而现代法治社会中，教师、特别是公立学校的教师，其教育教学行为不是一种私人行为，不能遵循“法不禁止则自由”的私人自治原则，作为代表学校实施公务的人员，教师实施惩戒是一种职务行为，并且因为会对学生权益产生影响，有相应法律授权或确认显然更为妥当，也更加符合法治原则。而在此方面，我国教师法第七条在规定教师权利时，仅在第一项规定了“进行教育教学活动”，在第三项规定“指导学生学习和发展”，没有正面明示惩戒权。对此，学者们有不同的解读。有人认为，这意味着现有教育法缺乏对教师惩戒权的明确授权，阻碍了教师实施惩戒，应当修改。也有人认为，这意味着教育法没有赋予教师惩戒权，因此教师无权实施惩戒。
这两种观点都有失偏颇。事实上，教师有权对学生实施惩戒，但惩戒并不构成一项独立的权利。教师之所以能对学生实施惩戒，完全是因其进行教育教学和学生指导的需要，也就是教师法所称之教师作为专业人员履行教育教学职责的内在需要。易言之，教师实施惩戒是其教育教学权的内在组成部分或者自然延伸，教师作为专业人员，拥有教育教学权和对学生的指导评价权等专业自主权，其中自然包含了相应的惩戒内容，但惩戒并不能脱离教师的这些专业自主权而独立存在。因此，现有教师法第七条的赋权已经存在，剩下的只是如何解释并将其适用于具体的教育教学和学生管理的情境中去的问题。如果法律解释工作及时到位，并有丰富的类型化案例积累，教师实施惩戒的范围和边界将逐步清晰，也可能无须再专门进行立法。但遗憾的是，现实中我国一直没有对教育法中教育教学权、体罚和变相体罚等概念做出权威解释，更遑论类型化的案例支撑，因而难以对教师实施惩戒形成有效的指引，加之部分父母维权过度，一些家校矛盾归责不当，导致出现中小学教师不敢管学生或者管出格等乱象突出，成为困扰基础教育的一大难题。因此，当前出台《规则》对中小学教师实施惩戒进行立法，正是对这一现实需求的针对性回应。
