本月初，北约29个成员国的领导人齐聚英国伦敦，既为庆祝北约成立70周年，更为商讨北约如何转型以更好地适应未来。70年来，北约跨越了冷战、冷战后初期和新世纪，成员国从最初的12个增加到现在的29个，逐步从地区型军事集团向全球最大政治军事联盟转变。近年来，在历史与现实因素的共同作用下，北约受到内部分歧加大、外部风险挑战增多、转型发展前景不明的困扰。此次伦敦峰会受到国际社会普遍关注，不仅因为有“北约脑死亡”的前奏和“群嘲特朗普”的插曲，更因为峰会的主调清晰明确，那就是“古稀之年”的北约正试图开启新一轮调整转型，正如北约秘书长斯图尔滕贝格在峰会上所说的：“当世界改变时，北约将随之而变。”这势必对地区与国际安全事务产生深远影响。
但北约转型背负着三个历史“包袱”。70年前，北约首任秘书长伊斯梅爵士曾用三句话概括北约成立的宗旨：留住美国人，挡住苏联人，压住德国人。70年后，华约早已解体，苏联不复存在，冷战硝烟散尽。北约作为冷战“遗物”，经历数次转型，再次来到变革的十字路口。今天，这三句话有了新的含义，可以用来概括北约转型背负的三大历史“包袱”。
一是美欧关系的不平等。冷战后美国留下了，因为美国“对北约的承诺从来没有动摇过”，但欧洲与美国在跨大西洋同盟关系中的地位从来也没有平等过，尽管冷战后有更多的欧洲国家加入北约，但北约过去是、现在仍然只是美国实现其全球战略的重要工具。二是防范围堵俄罗斯。冷战结束后，北约因失去对手一度遭遇生存危机，但北约东扩的步伐异常坚定，拒绝俄罗斯加入的态度也一贯明确，说明对俄罗斯的防范围堵仍然是其合法性的主要来源。三是德法作用有限。德国与法国作为欧洲核心国家，虽然一直倡导欧洲独立防务，但在北约已牢固确立其在欧洲安全体系中主导地位的情况下，德法亦将自身安全与欧洲安全系于北约，虽不事事唯美国马首是瞻，但其作用受到很大制约。
北约转型还面临着诸多现实挑战。冷战结束以来，北约通过不断调整角色定位，实现从地区军事同盟向全球军事政治同盟的转变，以确保主导欧洲安全并获得全球影响力。此次伦敦峰会上，北约各成员国聚焦“转变”，在提高成员国军备水平、应对恐怖主义威胁、开辟太空作为第五“作战领域”、维护包括5G在内的通信基础设施安全和推进更公平的责任分担等一系列重大议题上达成共识。但共识难掩分歧，北约的下一步转型，仍面临诸多现实挑战。
首先，美欧存在矛盾分歧。在价值理念上，特朗普政府奉行的“美国优先”原则与北约的集体安全理念存在一定冲突。在安全威胁认知上，美国视中、俄为主要战略对手，而法、德等欧洲国家大多认为恐怖主义才是主要安全威胁。在责任分担上，美国数次以退出北约相威胁，终于获得欧洲盟友和加拿大承诺到2024年增加军费投入至4000亿美元；但美国与盟友在该问题上的分歧将长期存在，因为除了军费投入，还有军事行动的参与问题；近年来，北约的欧洲成员更倾向于按自身利益决定是否参与美国主导的海外军事行动，不愿亦步亦趋配合美国。
其次，北约面临的安全环境动荡且充满不确定性。一是安全威胁多样，既有传统安全领域的军事冲突甚至战争威胁，更有非传统安全领域的恐怖主义、跨国犯罪、难民危机、网络安全等威胁，不同成员国对威胁的排序各不相同。二是应对方式复杂，单纯运用军事手段难以解决，必须综合运用政治、外交和军事等各种手段加以应对。三是行动区域扩大，突破了北约原来防御范围。种种内外挑战，使北约的角色定位模糊不清，进而影响转型的效果。
北约转型的未来充满着不确定。背负历史“包袱”，面临现实挑战，北约的转型之路注定不会一帆风顺。有西方评论认为，北约伦敦峰会结束了，但事关北约未来的问题依然没有解决。北约作为冷战“遗物”，始终面临合法性困境，不断转型也是为了破解这一难题。北约需要转型也正在转型，但北约的未来并不确定。北约如何弥合成员国之间的分歧，特别是欧洲国家与美国之间的分歧？如何处理与俄罗斯的关系？如何以军事力量为后盾，综合运用政治、外交和科技手段应对多样化的安全威胁？北约运用多种力量的边界在哪里？这些问题都是观察北约走向的风向标。未来，北约也许会变得越来越不像“北约”，但有一点可以确定，那就是它将以新的方式对地区与全球安全事务产生深远影响。
(作者：王啸，系空军指挥学院战略战役系讲师)
