作者 柳金财 佛光大学公共事务学系助理教授
“独派”大佬辜宽敏所建立“台湾制宪基金会”，已于4月30日将“制宪意向”公投提案联署书，送件至中央选举委员会。该会表示此为台湾史上第一次“制宪”意向“公投”，并指出依据目前“宪法”所界定台湾与大陆关系就是“同属一国”。该会宣称若该“公投”通过，此显示台湾人民对制定新“宪法”具有意愿；至于具体内容如何改变，该会宣称这是下一阶段任务。就此而论，目前所提“制宪公投”的概念及内涵仍然相当不清，是否涉及领土与主权变更并等未清晰指涉。然从该会宣称其目的在于重新制定符合现况的新“宪法”，让台湾不再被宣称为中国的一部分，此可能涉及领土及主权变动。
吊诡的是，“台湾制宪基金会”承认依据“宪法”对两岸关系性质界定，其实是“两岸一国”；然“制宪”目的在于改变台湾是中国一部分宣称，这样“制宪”目的显然已经涉及“改变现状”而非“维持现状”。从提案两个“制宪”意向公投：“您是否同意要求台湾地区领导人启动宪法改造工程”、 “您是否同意要求台湾地区领导人推动制定一部符合台湾现状的新宪法”题目名称来看，皆是“要求台湾地区领导人”启动或推动，显然这是“独派”试图施压蔡英文当局。第一案名称“启动宪法改造工程”，尚称中性、包容性亦大；第二案“制定符合台湾现状新宪法”，恐是最具高度敏感性政治议题，究竟“新宪法”是“维护现状”或“改变现状”呢？
近年来，民进党内部有关“宪政”改造的政治要求，主要有四种模式，不同模式虽由党内政治精英所倡议，未必完全代表派系主张，但也有一定程度关联性。第一种模式为现任领导人蔡英文隶属“英派”所倡议，此涉及“18岁公民权”、“人权条款”，未触及“改变现状”；第二种模式是前“行政院长”、赖清德隶属“新潮流”，倡议理顺行政与立法关系；第三种模式则是“行政院”长苏贞昌之女现任“立法委员”苏巧慧隶属“苏系”所提，其父女在宪政主张上有所差异，苏巧慧主张废除“宪法一中框架”。至于第四种模式为党内激进派主张“撤废中华民国”、“制宪公投”、“台湾正名”，若党内激进派串联“台湾制宪基金会”、时代力量、一边一国行动党、喜乐岛联盟、台澎党、建国党、台盟党等，这将形成一股“制宪公投”政治力量联盟，对蔡英文主张“维持现状”产生掣肘制约。
首先，第一种模式主张建立权责相符、分工清晰、有效率的政府体制。蔡英文曾抛出“宪政”改造议题，包括“十八岁公民权”、“人权条款”与“票票不等值”等议题。蔡英文提出对“宪政”改革最有共识是“十八岁公民权”，但批判国民党没有配合导致无法跨过“修宪”高门坎。提出不同“宪政”改革的议题，包括“宪政”体制的核心涉及台湾地区领导人和“行政院长”关系如何形塑的问题皆可讨论。也有学者建议蔡英文可以针对政府体制、“立法委员”名额、“立法委员”单一选区两票制、修“宪”程序等等作为当前“宪改”的重点，这些修“宪”成功的可能较高，且不会冲击两岸关系。换言之，这主要集中在“政府体制”改革及提升治理能力，并未涉及“改变现状”，属于一种渐进主义式局部性修宪改革策略，并未涉及两岸定位、主权、领土等变更。
其次，第二种模式是前“行政院长”赖清德所主张，应畅通立法与行政关系，提升行政效率，即使保留双首长制，也应由“立法委员”兼任部会首长，其提议倾向“内阁制”改革。然赖清德在2019年1月“台湾制宪基金会”开幕致词时，曾提出更为前卫的“制宪”主张，批判当前“宪法”中充斥弥漫“大中国思想”与“台湾命运共同体”意识冲突，甚至端出民进党在“大选”中曾提出“制宪”要求。然若从选票极大化目标来看，正是1996年、2008年两次“大选”中因提出“公投制新宪”激进路线，始导致得票率创新低。
赖清德所提“制宪”主张内容仍模糊不清，尤其涉及领土、主权变更及两岸定位论述欠缺明晰。赖清德所称“制宪”，实质上仍停留在修“宪”层次。这样修“宪”改革仍属于政府治理能力提升范畴，并未涉及“改变现状”。赖清德所谓“务实台独”的说法与激进“独派”追求“法理台独”、“正常国家”的路线尚有差别，但因激进“独派”或基本教义派曾力拱赖清德，在民进党党内初选挑战主张“维持现状”的蔡英文，导致外界以为赖清德为激进“独派”代理人，实际上其宪政主张仍停留在没有宣布独立之必要性。
再者，第三种模式是“立委”苏巧慧主张改成“总统制”、废除“五权宪法”，并废除“宪法一中框架”。苏巧慧等人除主张政府体制改采“总统制”外，“考试院”执掌改为行政权，监察权改隶立法权，行政、立法、司法三权分立外，并主张删去“为因应国家统一前之需要”，改为“为因应国家施行宪政需要”。同时删除“中华民国自由地区”文字，第11条的“自由地区与大陆地区”间人民权利义务关系，也改为“我国与中华人民共和国”人民权利义务关系。虽未提出变更“国号”，但却分割两岸主权与领土重迭性。从“宪法”上改变两岸关系定位，由“两岸一国”转向“两岸两国”，从“一中框架”转变为“两中框架”宪法。
最后，第四种模式为党内“台独”联盟、正国会所主张，强调“中华民国”是外来政权，应走向撤废“中华民国”，变更“中华民国国号”；同时主张“台湾地位未定论”，应建立“一中一台”两岸关系框架；并透过公民投票建立“台湾共和国”；采取“制宪”方式变更“国号”，限缩主权及领土范围。这种模式也涉及变更政府体制，由“五权分立”走向“三权分立”；其变动幅度最大，可谓是重新制定新“宪法”。
2020年3月“立法院”民进党团总召柯建铭曾表示，民进党一定会制定党团版修宪案，也将成立“修宪小组”；目前18岁公民权各党团皆有共识，但“五权宪法”变动为“三权宪法”、“人权入宪”、政府体制等是否要纳入处理，皆会在党团版的修宪案中讨论。比较大的问题是，“修宪”的公投门坎非常高，何时举行“修宪公投”确实需要思考。从民进党党团发言指出宪政改造局限在“修宪”而非“制宪”，目的在于“维持现状”而非“变更现状”。
若蔡英文为寻求建立“保台抗中”政治联盟，稳固“台独”基本教义派支持，从而结合喜乐岛联盟、一边一国行动党、时代力量及台湾制宪基金会等政治联盟，力推“公投制定新宪”、“独立公投”等激进“台独”路线，这必将导致两岸关系陷入“战争边缘”风险困境困境。民进党当局若采取删除“宪法”增修条文前言“因应国家统一之需要”，或限缩“中华民国领土与主权于台澎金马”，皆会被视为是“法理台独”、“两国论”入宪。这将触及两岸是否和平发展，或濒临战争边缘，恐陷台湾安全于明显而立即的危险。
民进党当局在“宪改”议题，应与泛绿、泛蓝等政治团体充分沟通，凝聚共识，不应采取“法理台独”、“正名制宪”的激进路线，挑战中国大陆对台政策的底线及红线，迫使大陆引用《反分裂国家法》第八条采取“非和平方式”处理分离主义。目前民进党党当局推动“宪政”改造模式，究竟选择何种模式尚有所不清。若是采取第一、第二模式，均属于渐进主义式“宪政”改革模式；无论是采取“总统制”或“内阁制”、保留改良式“双首长制”，因涉及政治体制、政府治理能力及效能改变，并非“改变现状”，这对两岸关系冲击力度较小。
然而，若民进党当局采取第三模式恐会触及国土、主权等敏感议题，跳脱 “宪法一中框架”，涉及“改变现状”形成 “两个中国”，此将对两岸关系冲击力度颇大。若采取第四种模式，此走向“一边一国论”、“一中一台”，形同“改变现状”，其对两岸关系冲击更为剧烈、更为严重。
蔡英文曾言带领“宪政”改革的人，必须“宪政”改革结论与自身不具利益冲突；且了解现有体制内运作及问题，始能有效领导“宪政”改革。而最适合领导“宪政”改革过程与讨论，即是连任的领导人；既拥有执政经验，也无利害冲突。就此而论，民进党当局修“宪”内容应主要是涉及政府治理能力，及行政与立法互动机制。中国大陆对台政策红线及《反分裂国家法》制约，也对民进党当局是否与激进独派“合谋”产生吓阻作用，故其“宪政”改革路径应是选择第一或第二“修宪”模式，而非迈向第三、第四“制宪”模式。
