《台北法案》对两岸关系构成的影响

作者 邵宗海 澳门理工学院名誉教授

　 《台北法案》旨在强化台美伙伴关系：包括美国支持台湾巩固“邦交”，与其他国家发展非正式伙伴关系，支持台湾参与国际活动，推动双方经济贸易谈判这些内容的由国会议员提出的台北法案（TAIPEI Act），白宫已经正式宣布，美国总统特朗普在2020年3月26日签署。

　  这项全名是《国际保护及强化台湾邦交国倡议法》(Taiwan Allies International Protection and Enhancement Initiative Act)的法律文件，简称则是为《台北法案》（TAIPEI Act）。至于法案名称为什么简称会叫TAIPEI Act，是因为把法案的英文名称，取其每个英文字的第一个字母，合起来的缩写就是TAIPEI(台北) 这个字。

　 一、《台北法案》形式上的内容，透露了什么？

　  1、台北法案内文中共有5个章节（section），以下为这项法案的重点摘要：

　  第1条：法案名称 本法可称为“2018年国际保护及强化台湾邦交国倡议法（台北法）” 

　 第2条：与台湾的外交关系 （国会确立以下事实）

　  其中有强调：1979年台湾关系法载明，美国政策是要“维持美国的能力，以抵抗任何诉诸武力、或使用其他方式高压手段，而危及台湾人民安全及社会经济制度的行动”。台湾目前在世界上只与17个国家维持“邦交”关系。

　 第3条：美国有关台湾国际承认策略的报告 

　 在本法颁行之后90天内，并在其后每180天，国务卿或其指定人应向适当的国会委员会提出报告，说明美国针对重新确认与强化台湾国际盟友关系所采取的行动。其中“国会意见”（sense of Congress）认为，美台双方已建立强韧经济伙伴关系，美国目前是台湾地区第2大贸易伙伴，台湾地区则是美国第11大贸易伙伴及重要农产品出口地。法案表示，强健美台经济关系一直带来正面影响，包含刺激经济成长及为双方人民创造工作机会。

　 第4条：针对采取不利台湾行动的国家，授权考虑调整美国与相关国家的外交部署。其中特别指出，台湾国际参与受阻吁美方以行动支持协助。并要求美方也敦促美国总统或其指派代表，应在领袖高峰会、中美全面经济对话等任何与中国的双边互动中，支持台湾成为所有不以主权国家为参与资格的国际组织会员，并在其他适当组织中取得观察员身分。

　 第5条：针对采取不利台湾行动的国家，国务卿可考虑结束或减少对这些国家的援助。反制中国，吁美方建立外交“赏罚制度”。其中“国会意见”认为，美国行政部门应支持台湾强化其正式外交关系，以及与印太区域和世界其他地区国家的伙伴关系。为了达成这项目的，法案呼吁美国行政部门在适当情况并符合美国利益下，对于明显增强、强化或“升级”（upgrade）与台湾关系的国家，应考虑增加与该国的经济、安全及外交接触。反之，对于采取严重或重大行动对台湾安全或繁荣造成伤害的国家，美方应考虑“改变”（alter）与该国的经济、安全及外交接触。

   二、《台北法案》实质上内容，对两岸关系可能造成的影响

　 作者试着从法案实质内容作探讨，发现应会对两岸带来一些冲击，但作者必须说：法案重点仍在华丽文字而非行动要求。

　 1、在法案内容方面，值得注意的是，在法案的条款中，有要求美国行政部门应采取积极作为支持台湾强化与印太地区及全球各国的正式外交关系及非正式伙伴关系，而且依据相关国家与台湾的关系研议相应，调整美国与该国的关系、并指示美国行政部门官员以发言、投票及发挥影响力等方式支台湾国际参与，并支持台美进行双边贸易谈判及达成互惠互利的自由贸易协议。

　 这说明了，美国对于一些对采取重大行动伤害台湾的国家，在符合美国利益的适当情况下，美方可考虑降低与该国在经济、安全与外交方面的交往。而大家都会了解的是：会对台湾在国际社会造成美国所认定被“伤害”的事例，这个采取“伤害”手段的对象，对美国或台湾来说，通常都会认定是中国大陆。台湾在得到美国的背后支持之后，会否直接就跳出来开始挑战北京，引发两岸更为强硬的对抗？或者北京是否就开始认定美国的出手，就是直接介入了对中国内政的干涉，进而导致中美关系的恶化？如果这些答案都是肯定的，恐怕这些被挑起的后果影响，应该都不是美国国会在法案通过之前所想象得到的。

　 2、在法案内容方面，另外尚有值得注意的是：美国支持台湾强化与印太地区及全球各国的正式外交关系与非正式伙伴关系；同时美国政府也应支持台湾成为不以主权国家为参与资格的国际组织会员，并在其他适当组织中取得观察员身分。

　 依“美国支持台湾强化与印太地区及全球各国的正式外交关系”来解读，是美国正式出面来支持台湾强化与印太地区及全球各国的“正式外交关系”？若答案是肯定的，那就是美国主动的、积极的再度引爆“两岸的外交对抗”，而且高举在国际社会可以并存“两国论”旗帜，恐怕根本不易为北京所能“接受”，是否会有更进一步的“两岸肉搏对抗”？让期待两岸和平相处的人实为堪忧！但如果美国只是说说，就是不会站出来力挺，台湾仍是一杖被玩弄的棋子。

　  唯一支持台湾在国际社会的参与手段上，较能让两岸松口气的，是美国认定台湾“不以主权国家为参与资格的国际组织会员，并在其他适当组织中取得观察员身分”的建议。但对台湾民众米说，这个法案建议的实质意义何在？

　  3、法案重点仍在华丽文字而非诉诸实质行动。譬如说，为了争取将《台北法案》顺利送出国会，众议院相关委员会最后虽采用参院版法案案号，但仍移除了参院版法案主要提案人、共和党籍议员贾德纳（Cory Gardner）原先增添鼓励美台签署自由贸易协议（FTA）的章节，改以鼓励美方“寻求机会进一步增强美台经贸关系”等较广泛文字取代。对此众议员匡希恒虽然认为美台双方仍有机会签署FTA，也盼望这个目标能够达成，但他坦承，没有议员喜欢看到自己法案被修改，但他们必须面对的政治现实就是，法案需要足够支持才能通过。这也表示，在法案华丽的文字下，仍有不同思考的政治势力在抗衡，因此对北京来说，今后发展也不需过虑。