汉人仕进有三途
据学者韩复智研究，汉人仕进有三途，即乡举里选、辟召和任子。
乡举里选，就是举孝廉和茂才。茂才由州刺史以上官员察举，名额少，任用重。孝廉由郡太守察举，20万人口以上郡国每年荐1人，20万人口以下两年荐1人，东汉约110个郡国，每年中选仅几十人。当上孝廉后，先任郎（即候补官），不授实职。通过皇帝主持的考试后，再由三公或尚书任官，以尚书为多。
辟召，指公府州郡衙门中有诸“曹”（相当于今天的科），可自招科长、科员。汉代两千石以上高官可开府办公，自行辟召。辟召者职位不高，职掌却重，易因功提拔，“或期月而长州郡，或数年而至公卿”。
任子，即恩荫，两千石以上高官干满3年，可任一子为郎。
这三种途径都有严重的制度缺陷。
东汉中期后，地方豪门崛起，渐至垄断了“举孝廉”之权。至于辟召，则为高官安插门生、故吏提供方便，为保证退休后的利益，高官多辟召少年。任子亦强化了高官的家族利益。
晋人葛洪说：“汉之末年，举士也必附己者为前，取人也必多党者为决。”
整个两汉，文法吏与儒生本是相互对抗的群体，东汉中期开始，文法吏与儒生渐合流，变成士大夫阶层。以张安世家族为例，张安世的父亲张汤是酷吏，受汉武帝重用，其子张安世官至侯，“富于大将军（霍）光”。此后张延寿、张勃、张临都是文法吏。王莽篡位后，张家后人张放被儒生集团打压。可到东汉时，张纯、张奋突然转为儒生。
汉灵帝要建自己的团队
为对抗板结、儒化的官僚体系，汉灵帝只能依靠宦官集团。熹平六年（177年），成立了侍中寺（即后来的门下省）。侍中本是服侍皇帝的宦官，在东汉，主要工作是给皇帝讲经、校经，编制仅8人。汉灵帝令侍中们参与政事，监督尚书。
尚书本属内廷，负责文书，汉武帝改由宦官担任，以牵制外朝。汉成帝时，改用士人，是连接君主与外朝的枢纽。汉灵帝则用侍中寺监督尚书，再用尚书去收三公之权。
此外，汉灵帝加强了“三互法”，即官员回避制度，不仅不能在本乡任官，在妻子家乡任官，则妻族不得在该官家乡任官。东汉共13州，甲州人在乙州任官，乙州人不得同时在甲州任官。“三互法”造成一些州的长官长期空缺。司马光在《资治通鉴》中批评道：“叔向有言：国将亡，必多制……以今视之，岂不适足为笑而深可为戒哉！”
有了监控，还需自己的团队，可儒生与文法吏合流后，经学教育已被豪门垄断，再靠经学选拔人才，难破私党窠臼。
于是，汉灵帝把目光投向《太平经》。
《太平经》成于西汉晚期汉成帝时，作者是齐人甘忠可，自称：“汉家逢天地之大终，当更受命于天。天帝使真人赤精子，下教我此道。”赤精子即汉高祖刘邦。甘忠可的意思是，刘邦派他来传达天意，汉家延续江山，须用新人当皇帝。
甘忠可因“妖言惑众”被下狱，死在狱中。汉哀帝时，甘忠可的学生夏贺良再献《太平经》，劝无嗣的汉哀帝改年号。汉哀帝听从，一个月后，又以“不应验”为名，杀了夏贺良。
